Análisis comparado: medidas frente al problema de las drogas en la frontera del río Putumayo (Perú y Colombia)
Autora: María Pía Julian Navas Asesora: Carmen Guerrero Azañedo
Resumen: Perú y Colombia comparten el territorio de la frontera del río Putumayo. Se trata de una zona que sufre el problema del narcotráfico. Por lo tanto, siguiendo sus respectivas legislaciones nacionales y los acuerdos internacionales a los que se hayan suscrito, se espera que tomen acciones frente a este problema. Colombia, por su parte, cuenta con el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos; sin embargo, este no está brindando los resultados esperados.
Abstract: Perú and Colombia share the zone of the frontier of the Putumayo river, which suffers the problem of drug trafficking. Following their respective laws -national and international- it is expected for both countries to take action in order to solve the situation. Colombia, for example, counts with the “Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos” , a national program for crop substitution. However, it isn't successful.
Introducción
En febrero del año 2018, Perú y Colombia suscribieron la Declaración de Cartagena. Con este documento, se comprometieron -entre otros puntos- a combatir el problema de las drogas que comparten; sin embargo, siendo mayo del 2022, la situación persiste.
En el presente ensayo, se desarrollará un análisis comparativo sobre las medidas aplicadas frente a la situación mencionada, específicamente en la zona de la cuenca del río Putumayo (frontera) que comparten ambos países. Este territorio fue elegido no solo porque es compartido por ambos países, sino también porque, por el lado de Colombia, fue el escenario de una masacre hecha por el Ejército colombiano hacia los campesinos cocaleros. Se trata de un caso de falsos positivos: el Ejército asesinó a civiles bajo la falsa excusa de que eran narcotraficantes.
El objetivo del análisis es observar si se están tomando medidas prudentes en Perú y Colombia -en la frontera establecida- y, de no ser así, hacer las recomendaciones pertinentes. Así mismo, se verán los avances realizados por ambos países, así como las bases legales que los apoyan.
Marco teórico
Antecedentes
Para poder analizar las acciones actuales, es fundamental considerar la situación del problema de las drogas en la frontera del río Putumayo antes de la Declaración de Cartagena.
Según International Alert (2016), organización internacional independiente, habían tres factores que complicaban la situación.En primer lugar, la corrupción representa una amenaza ya que se favorece a criminales investigados, miembros de la policía actúan como informantes de grupos criminales y se temen posibles amenazas. En segundo lugar está la cooptación de autoridades locales y el daño a la democracia local, especialmente en el lado colombiano, donde -según la fuente mencionada- los narcotraficantes influyen en la elección de candidatos para cargos públicos; en el lado peruano, existen casos de “autoridades locales que a su vez son propietarios y cultivadores de coca o con negocios relacionados con la actividad” (International Alert, 2016). Por lo tanto, la toma de decisiones suele beneficiar a estos personajes influyentes, en lugar de los ciudadanos y el medio ambiente. En tercer lugar se encuentra la falta de voluntad política para implementar acuerdos existentes.
Cabe recalcar que, como se menciona en el documento “Repensando la política de drogas desde una perspectiva de construcción de paz: el caso de la frontera colombo peruana” (International Alert, 2016), en el lado colombiano, las “comunidades desean que el Gobierno colombiano respete su autonomía y sus prácticas culturales que contemplan el cultivo de la coca como planta sagrada, sin ser perseguidos por la ley” (International Alert, 2016). En cambio, en el lado peruano, el cultivo de coca está regulado por la ley; a pesar de esto, resalta la ausencia del Estado en un fallido intento de desarrollo y titulación de tierras.
Desde un enfoque ambiental, antes de la Declaración de Cartagena, existían distintos problemas en consecuencia del caso presentado, como:
Destrucción y quema de bosque amazónico y ruptura de ciclos biológicos, vertimiento de precursores químicos en las fuentes de agua, vertimiento de residuos plásticos de insumos arrojados a los ríos, cambio del valor de uso del suelo, dándole paso al nacimiento de un monocultivo de uso ilícito que genera tres cosechas al año, disminución de la oferta ecológica piscícola y utilización de un paquete tecnológico para mantener el monocultivo (insecticidas, herbicidas y fertilizantes) elaborados por empresas multinacionales de tipo legal. (International Alert, 2016)
Sin embargo, sería falso decir que estos problemas no se mantienen al día de hoy. Respecto a la quema de bosque amazónico, por ejemplo, en el 2020 estos incendios aumentaron en 258% respecto al 2019 (Ojo público, 2021). Esto demuestra que no basta únicamente con una mejora en el área legislativa: debe ser seguida por acciones tanto de personas naturales como de personas jurídicas.
Marco teórico
Babilonia y Blanco (2020) afirman que
Se han recrudecido los daños ambientales por el uso del glifosato como política antidrogas del Estado y de la continuación y aumento de la deforestación por el incremento de las hectáreas de cultivos ilícitos. Lo anterior ha frustrado el objetivo de la sostenibilidad y la recuperación ambiental. (Retos en la implementación del programa nacional integral de sustitución de cultivos ilícitos PNIS como apuesta del cuarto punto del acuerdo del acuerdo de paz paz para la sustitución de cultivos ilícitos en el departamento del Caquetá, escenario ambiental)
Cabe recalcar que el glifosato es un herbicida que vulnera tanto al medio ambiente como a la salud de las personas. En Colombia, ha sido utilizado para “contrarrestar la producción de sustancias psicoactivas” (Bernal, 2018); sin embargo, se trata de una propuesta contraproducente por sus efectos negativos. Por ejemplo, una de sus consecuencias a largo plazo es que puede causar enfermedades renales, neurológicas y reproductivas. Un caso llevado a la Corte de Estados Unidos donde se nota esto es el de Dewayne Johnson, un jardinero en Estados Unidos que -al estar expuesto continuamente por dicha sustancia- desarrolló un cáncer terminal.
Un análisis del CEEEP indica que “la falta de pagos a las familias inscritas en el programa también incrementa el riesgo de aceleración del fenómeno” así como “el aumento de los índices de inseguridad generado por el asesinato de líderes sociales en las regiones priorizadas por le PNIS” (2019). Es fundamental, por lo tanto, incentivar a las familias a permanecer en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito con pagos puntuales así como actuar frente al aumento de inseguridad.
La FIP ha identificado 8 problemas de fondo que influyen en el funcionamiento del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos y que
incluyen la financiación, la falta de capacidades operativas para la ejecución, el rezago en el cumplimiento de los componentes del Programa y lo que tiene que ver con los recolectores, la suspensión de familias, la lentitud e intermitencia de la asistencia técnica, el riesgo de resiembra y el deterioro de la seguridad (2019).
En primer lugar, el problema de la financiación genera que no se pueda ejecutar plenamente el plan ya que, sin los insumos necesarios, no es factible. En segundo lugar, la falta de capacidades operativas para la ejecución también se relaciona a una falta
de insumos que lleva al mismo efecto. En tercer y cuarto lugar, el rezago en el cumplimiento de los componentes del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos y la falta de atención e incumplimiento con los recolectores genera un entorpecimiento que ralentiza la ejecución del programa. En quinto lugar, la suspensión de familias genera que el programa sea más pequeño y -por lo tanto- que sus efectos sean menores. En sexto lugar, la lentitud e intermitencia de la asistencia técnica genera que -a su vez- haya lentitud en la aplicación del programa. En séptimo lugar, el riesgo de resiembra es una consecuencia debida a otros problemas mencionados como el de la poca atención dada a los recolectores que, al verse dejados de lado, acuden a esta práctica. En octavo lugar, el deterioro de la seguridad es un problema generado por el abandono de las zonas donde se busca aplicar el programa. Se tratará más sobre este último problema en el caso práctico.
Así mismo, un artículo publicado en Mongabay indica que:
Para las organizaciones sociales también ha sido complejo recolectar toda la información necesaria para exigir una comisión internacional y un panorama que aclare lo sucedido en Alto Remanso, porque no saben dónde se encuentran muchas de las personas que presenciaron los hechos y otras se niegan a hablar. (Puentes, 2022)
Resalta una vez más la falta de capacidades operativas: ¿cómo se ejecuta un plan sin la información apropiada para que este sea eficiente?
Un artículo periodístico de Inforegión recuerda que:
Los presidentes de Perú y Bolivia suscribieron la Declaración de La Paz, el 30 de octubre de 2021, en la VI Reunión del Gabinete Ministerial Binacional Bolivia – Perú, y acordaron implementar el Compromiso 10, el cual determina la necesidad de elaborar e implementar un plan de trabajo para intercambiar de experiencias en gestión del manejo forestal comunitario, desde el marco de la gestión de conocimiento. (2022)
Esto significa que, legalmente, se espera que ambos países actúen frente a los problemas mencionados en la zona forestal que comparten. Esto incluye la frontera del río Putumayo.
Restrepo y Valencia indican que:
El Decreto Ley precisa que el PNIS tendrá los siguientes elementos: a) las condiciones de seguridad para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito definidas en el Protocolo de protección para territorios rurales; b) los acuerdos de sustitución celebrados con las comunidades; c) priorización de territorios; d) tratamiento penal diferencial; y e) construcción participativa y desarrollo de los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (Pisda) (Universidad de Antioquia, 2021).
Sin embargo, una vez más, se debe recalcar que aun si el Decreto de Ley agrega los elementos mencionados, esto no significa que necesariamente se estén aplicando.
Salazar indica en su tesis que:
Sobre las experiencias de iniciativas de paz como resistencia, se conocen casos en Putumayo que nacieron en una época donde la violencia, el temor, la desesperanza y los miedos sometían a la población putumayense, por lo cual dichas iniciativas se convirtieron en una manera de menguar las problemáticas y hechos de violencia que han amenazado la estabilidad de la región. (Universidad Nacional de Colombia, 2019)
Putumayo es una zona reconocida por ser una cuna abandonada de droga donde abunda la inseguridad. Incluso, como se presentará en el caso práctico, el ejército colombiano ha participado en un ataque a su población bajo la excusa de que se trataba de narcotraficantes. Según Torres, “de la alta participación electoral registrada en Putumayo no se desprende una mayor democratización de la vida política regional” (Estado y coca en la frontera colombiana: el caso de Putumayo, pg 114). Se trata de una situación irónica. Si se quiere resolver el problema de la droga en la región, primero se debe velar por su seguridad: no puede ser una zona abandonada, menos aún si demuestran un alto interés con su participación electoral.
Metodología
Bases legales nacionales e internacionales
Para el presente ensayo, se considerarán bases legales nacionales (tanto peruanas como colombianas) e internacionales.
Dentro de las bases legales nacionales peruanas, encontramos en la Constitución peruana de 1993 el artículo 2 inciso 22 (derecho a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida), artículo 67 (el Estado determina la política nacional del ambiente y promueve el uso sostenible de sus recursos naturales) y artículo 69 (el Estado promueve el desarrollo sostenible de la amazonía con una legislación adecuada. Estos artículos son especialmente importantes ya que -al encontrarse en la Constitución del Perú- se encuentran en la cima de la pirámide de Kelsen.
Además, encontramos la Política Nacional Antidrogas al 2030, que
tiene como objetivo fortalecer la capacidad del Estado para enfrentar el problema público asociado a las drogas, el conjunto de daños generados por los cultivos ilícitos, el tráfico ilícito y el consumo de drogas en las zonas de producción y los grupos vulnerables; y, así mejorar la situación económica, ambiental e institucional de las zonas estratégicas de intervención, reducir la oferta ilícita de drogas y reducir los daños generados por el consumo de drogas. (DECRETO SUPREMO N° 192-2020-PCM, art 1)
Por lo tanto, sí existe una política peruana que busca aliviar la situación ambiental y económica en las zonas donde se cultiva la droga, así como contrarrestar los daños creados por los cultivos ilícitos, entre otros fines. Sin embargo, una política por sí sola no es suficiente para generar un cambio ya que esta define objetivos prioritarios y metas para el sector público, mas no se trata de una ley.
Asimismo, Perú cuenta con el Decreto Legislativo 1241, que “tiene por objeto fortalecer la lucha contra el tráfico ilícito de drogas (...) así como el apoyo a la reducción de los cultivos ilegales de hoja de coca” (art. 1)
Por otro lado, entre las bases legales colombianas, se encuentra el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito que se creó con el fin de:
generar condiciones materiales e inmateriales de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por cultivos de uso ilícito, en particular, para las comunidades campesinas en situación de pobreza que en la actualidad derivan su subsistencia de esos cultivos. (Decreto 896 de 2017, 3.1)
Sin embargo, como se tratará más adelante, no está teniendo los resultados esperados.
Respecto a las normas internacionales, ambos países ratificaron la Convención de las Naciones Unidas Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas (1988), donde se indica que
Las Partes podrán cooperar para aumentar la eficacia de los esfuerzos de erradicación. Tal cooperación podrá comprender, entre otras cosas, el apoyo, cuando proceda, al desarrollo rural integrado tendiente a ofrecer soluciones sustitutivas del cultivo ilícito que sean económicamente viables. Factores como el acceso a los mercados, la disponibilidad de recursos y las condiciones socioeconómicas imperantes deberán ser tomados en cuenta antes de que estos programas hayan sido puestos en marcha. Las Partes podrán llegar a acuerdos sobre cualesquiera otras medidas adecuadas de cooperación. (art. 14 suf. 3a)
Se entiende a “las partes” como los países que ratificaron la convención mencionada.
Caso práctico
Actualmente hay un latente problema de narcotráfico en la frontera del río Putumayo. Esto se ve, por ejemplo, con el caso presentado en la introducción de la masacre en Putumayo el lunes 28 de marzo del 2022. En el operativo -calificado como de falsos positivos- fallecieron al menos 4 personas desarmadas según BBC (2022). Era un día de celebración en el que se buscaba recolectar dinero para personas necesitadas por inundaciones previas. Los habitantes de la zona no imaginaban que, horas después, ocurriría una tragedia por la ineficiencia del Ejército colombiano.
Abuchaibe indica que:
Lo otro que sorprendió a los periodistas que visitaron el lugar fue la identidad de algunas de las supuestas bajas que reportó el ejército: según pudieron confirmar, cuatro de los fallecidos (al parecer desarmados) eran el presidente de la Junta de Acción Comunal y su esposa, una mujer embarazada de 24 años, el líder de un resguardo indígena y un menor de 16 años. Y la posibilidad de que los cuerpos hayan sido manipulados antes de que llegaran las autoridades forenses es muy alta. (BBC, 2022)
Por lo tanto, no se trató de asesinatos a narcotraficantes -como manifestó el ejército intentando excusarse- sino a ciudadanos desarmados que no incumplían la ley.
Navarro expresa que “Los pocos habitantes que quedan en la vereda el Remanso piden que no los traten de guerrilleros porque esa estigmatización los pone aún más en peligro y aseguran que en el lugar hubo un falso positivo.” (Caracol radio, 2022)
Esta inseguridad ha generado un aumento de terror entre los sobrevivientes, de los cuales algunos han preferido transferirse a otras zonas donde esperan encontrarse a salvo. Es fundamental que el Estado actúe frente al peligro que corren.
Resultados de la investigación
Desde el lado colombiano, se ha intentado aplicar el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos. Sin embargo, no está presentando los resultados esperados. Un claro ejemplo es el caso mencionado de la masacre en Putumayo.
Ocho problemas de fondo por los que no es eficiente son los siguientes: la financiación del PNIS, capacidades operativas insuficientes, retrasos en los componentes del programa, más de 13 mil familias suspendidas, recolectores rezagados, asistencia técnica que avanza lentamente, riesgo de resiembra y deterioro de seguridad.
En cambio, desde el lado peruano, actualmente Perú planea “comprar toda la producción de hojas de coca como parte de la nueva política antidrogas” (France 24, 2022). Sin embargo, según Ruben Vargas, exministro del interior, esta idea envía un mensaje de motivación a la siembra de coca, el cual puede ser peligroso ya que se corre el riesgo de aumentar la oferta de materia prima para el narcotráfico (France 24, 2022). Por lo tanto, Francisco Sagasti agregó que esto generaría un daño mayor no solo ambiental sino también gubernamental. Así mismo, Rospigliosi agrega que “si abres el padrón, entran todos los que producen hojas para el narcotráfico porque al cambiarse la ley hay más base para legalizar los cultivos” (France 24, 2022). Por lo tanto, aun si se tienen buenas intenciones con el proyecto de compra de hojas de coca, se trata de una solución populista que podría desencadenar una situación aún peor que la actual.
Ambos países hoy en día se encuentran realizando una investigación sobre biodiversidad amazónica en la zona de la cuenca del Putumayo. Por el momento, se encontró un grupo de aves, anfibios, reptiles, murciélagos y otras especies en la zona. Actividades como esta son fundamentales para conocer el territorio a fondo y saber qué medidas tomar y cuáles no serían convenientes considerando el ecosistema y las condiciones del lugar, junto con las de los habitantes cercanos.
Conclusiones
En conclusión, es innegable que tanto Perú como Colombia están realizando acciones que van de la mano con las bases legales citadas; sin embargo, estas no serán eficientes si se hacen sin tomar en consideración qué quiere la población. Es fundamental recordar que el cultivo de coca tiene un significado espiritual para ciertas comunidades tanto colombianas como peruanas. Así mismo, antes de aplicar un nuevo plan de acción, se deben observar los problemas de fondo y resolver preguntas como las siguientes: ¿qué hay detrás del narcotráfico?, ¿cómo podemos ayudar a las comunidades sin vulnerar sus derechos?, ¿la medida que se está considerando ha sido aplicada antes?, ¿dicha medida tiene correlación con la raíz del problema?, etc. En otras palabras, para lograr los resultados esperados, se debe conocer el problema a fondo, así como la situación de las personas afectadas por él.
Entre los 8 problemas mencionados para la aplicación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos, los dos que más resaltan son la falta de financiación y la falta de atención a los recolectores. En primer lugar, la falta de financiación genera que el programa se mantenga como una solución utópica: no es aplicable en su totalidad si no se cuenta con los insumos necesarios. En segundo lugar, la falta de atención del Estado hacia los recolectores genera que estos se encuentren vulnerables frente a la inseguridad y el narcotráfico, así como la contaminación. No se pueden solucionar los otros 6 problemas mencionados si estos 2 no son tratados primero, ya que estos los desencadenan. Por ejemplo, la lentitud en la asistencia técnica no existiría si la aplicación del programa fuera una prioridad ya que este contaría con el financiamiento y la atención necesaria.
Recomendaciones
Se recomienda tanto a Perú como a Colombia realizar el análisis mencionado. Solo así se resolverán los problemas de fondo mencionados (ej. riesgo de resiembra) y, en consecuencia, se podrá resolver el problema de las drogas en la zona de la frontera de Putumayo. Así mismo, es necesario que en paralelo se resuelvan otros problemas que alimentan al del narcotráfico, como la corrupción, la cooptación de autoridades locales y el daño a la democracia local, y la falta de voluntad política para implementar acuerdos existentes.
Así mismo, se espera que la actual expedición en la cuenca del Putumayo tenga futuros resultados útiles y que sean tomados en cuenta para aplicar medidas eficientes para el problema del narcotráfico en la zona.
Respecto a los 8 problemas que afectan a la aplicación adecuada del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos, se aconseja que se priorice resolver el del abandono del Estado ya que este tiene la responsabilidad de velar por la seguridad de todos sus ciudadanos, no únicamente de aquellos que se encuentran en las ciudades más conocidas. Es inaceptable que ciudadanos como los de Putumayo -a pesar de acudir a votar- no reciban la misma importancia que el resto. Con la presencia del Estado, se logrará no solo aumentar la seguridad para sus habitantes, sino que también se crea la posibilidad de un mayor conocimiento público sobre su situación. Así mismo, esto impulsaría a un mayor financiamiento y aceleraría la aplicación eficiente del programa.
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